Intervention du 30 mai 2017 au Colloque: Journée d'études ASECAP 2017 "Financing new mobili
*Intervention 30 mai 2017
Financement nouvelle mobilité, besoins et tendances concernant les infrastructures du futur- Quid du modèle concessif ?
Bonjour à tous,
Je profite de cette tribune qui m’est ouverte pour remercier mes hôtes de leur invitation et ainsi restituer les derniers travaux que nous avons menés en tant que parlementaires.
Le patrimoine autoroutier couvre 11 500 kilomètres, dont 9 000 environ sont gérés par une quinzaine de concessionnaires autoroutiers.
Initialement construit par un nombre restreint de sociétés concessionnaires, l’État est resté actionnaire majoritaire dans nombre d’entre elles jusqu’en 2005, date à laquelle, le gouvernement de Dominique de Villepin a décidé de céder les participations de l’Etat.
Comme leur nom l’indique, ces sociétés sont liées à l’État par des contrats de concession. Elles entretiennent le réseau, et se rémunèrent avec les péages.
La France a pu ainsi désenclaver ses territoires et faire une vraie décentralisation grâce aux routes et autoroutes.
Or, un constat s’impose aujourd’hui: Le système actuel ne peut répondre à la modernisation du réseau sans nouveaux investissements.
En effet, en plus de l’entretien qui s’avère une charge très lourde, il faut anticiper sur de futurs besoins pour une nouvelle mobilité et une route connectée en relation avec les véhicules, ou la surveillance des tunnels par exemple.
Appréhender la modernisation du réseau est un véritable défi que la France a les moyens de relever de par ses capacités techniques, intellectuelles et humaines. Le problème, nous le savons tous est d’ordre financier : comment assurer ces investissements lourds ?
Historiquement, le système de concessions a permis de financer la construction des autoroutes sans engager le budget de l’Etat.
Les contrats de concession ont fixé les obligations pour les sociétés d’autoroutes qui assurent leurs missions sous le contrôle permanent des pouvoirs publics. Ces derniers veillant au respect des indicateurs de performance et de qualité de ses services et infrastructures.
Le facteur déterminant d’équilibre de ces opérations, reste le calcul de la durée de concession et des tarifs de péage.
Or, l’État a pu définir également des demandes d’investissements complémentaires aux contrats de concession initiaux à travers les contrats de plan pluriannuels en contrepartie d’une augmentation des péages revenant aux sociétés d’autoroutes ou d’un allongement de la durée des concessions
Ce sont ces pratiques, visées et analysées au sein d’un rapport de la Cour des comptes de juillet 2013, et d’un avis de l’Autorité de la concurrence du 17 septembre 2014 qui ont donné l’alerte, si j’ose dire, et mis en lumière les relations entre l’État et les sociétés concessionnaires historiques d’autoroutes.
Discussion permanente du sujet au Parlement :
Très rapidement après la restitution de ces travaux, nous avons tenus à nous saisir de ce sujet des contrats de concessions autoroutières et des relations entre l’État et ces sociétés contractantes.
Nous nous sommes engagés dans un travail de mise à plat du système afin de réfléchir aux moyens d’une régulation efficace et intelligente.
En effet, ce mécanisme de contrats de plan perturbe fortement « l’usager », puisque in fine, il aboutit à un sentiment négatif de « concession perpétuelle » et d’opacité des tarifs.
Le problème qui était posé était donc celui d’éviter un certain préjudice économique et social subi, de même qu’une asymétrie du rapport de force qui avait pu se créer au profit des sociétés autoroutières historiques du fait de cette pratique.
les discussions que nous avons menées au Parlement et dans les groupes de travail institués sur ce sujet, aussi bien au Sénat qu’à la demande du 1er ministre de l’époque Manuel Valls, ont abouti à la restitution de solutions tout à fait satisfaisantes. Je le dis sans ambage, c’est un sujet sur lequel nous travaillons beaucoup, qui fait l’objet d’une discussion permanente au Parlement, et notre vision est bien de le traiter avec efficacité, et pragmatisme avec certes un prisme de service rendu aux territoires mais aussi aux usagers, le tout dans une perspective longue.
Que des entreprises soient rémunérées pour services rendus est acceptable. A une condition: que le système ne se transforme pas en économie de rente. C’est bien pour éviter cet aspect que nous sommes intervenus, et démontrer que bien réguler le système de concession permet d’envisager les investissements intelligents pour de nouvelles infrastructures.
Or deux visions se sont faites jour au sein des groups de travail à ce sujet: Résiliation des contrats de concessions existant pour Renationalisation ou Renégociation ?
le Gouvernement, en s’appuyant sur plusieurs des recommandations que nous avions restituées a finalement décidé d’agir via 2 axes :
– premièrement en insérant dans le projet de loi pour la croissance et l’activité déposé par le ministre de l’Economie, Emmanuel Macron, un volet consacré à la régulation du secteur autoroutier ;
– deuxièmement en renégociant les conditions du plan de relance autoroutier.
En ce qui concerne le volet législatif :
Les recommandations que nous avions faites au sein des groupes de travail dont j’étais membre au Sénat, et à la demande du 1er ministre, ont largement bété reprises avec pour objectif de renforcer la régulation du secteur autoroutier.
Il en est résulté l’intégration de la régulation du secteur autoroutier dans le champ de compétence de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (Araf), devenue Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer).
En ce sens, les articles 13 et 15 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, dite loi Macron, et considérablement enrichis lors du débat parlementaire, ont doté, le 1er février 2016, l'Arafer, de nouvelles compétences (détaillées dans les récents décrets d’application) :
Avis conforme sur la composition de la commission des marchés de chaque société d’autoroutes et les règles internes définies pour la passation et l'exécution des marchés de travaux, fournitures et services
Information préalable
Possibilité de formuler un recours en cas de manquement.
Par ailleurs, les procédures de passation des marchés applicables aux concessionnaires d’autoroutes renvoient au droit de la commande publique, sous réserve d’adaptations ponctuelles motivées par une meilleure régulation concurrentielle de ces marchés au regard des spécificités du secteur des autoroutes.
Enfin il est prévu:
- l’interdiction de tout nouvel allongement de la durée des concessions sans l’accord du Parlement,
– l’introduction d’un dispositif de modération des péages et/ou de réduction de la durée de la concession, lorsque les revenus des péages ou les résultats financiers sont supérieurs aux prévisions initiales.
J’en viens maintenant au volet concret de l’action du gouvernement
S’il est légitime de se poser la question du sort des concessions, il faut aussi prendre conscience que le retour de celles-ci dans le giron de l’Etat, ne pourrait se faire que si celui-ci disposait d’opérateurs aptes à prendre la relève et au prix de lourdes pénalités.
C’est bien dans cette optique que s’est inscrite l’action du gouvernement avec la volonté de respecter scrupuleusement la légalité des contrats, mais sans tourner le dos à la défense de l’intérêt général, Il a ainsi:
a) Renégocié le plan de relance autoroutier
Après plusieurs mois de négociations, le Gouvernement a conclu le 9 avril 2015 un protocole d’accord avec les sociétés d’autoroutes historiques, avec trois objectifs :
– rééquilibrer les contrats de concession dans l’intérêt des usagers et de l’État ;
– dégager des ressources nouvelles pour le financement des infrastructures de transport ;
– contribuer à la relance de l’activité économique et à la création d’emploi dans le secteur des travaux publics, par la conclusion du « plan de relance autoroutier », d’un montant de 3,27 milliards d’euros.
Les premiers travaux ont débuté fin 2015, pour une mise en service des ouvrages s’échelonnant entre 2018 et 2024. En contrepartie, la durée des concessions a été allongée.
b) Il a par ailleurs instauré un nouveau plan d’investissement autoroutier
Conclu le 26 janvier 2017, ce plan a pour objet de « répondre à des attentes fortes des collectivités territoriales en matière d’aménagements visant à améliorer la desserte des territoires, et à créer de l’activité en investissant dans l’amélioration de la qualité des infrastructures ».
800 millions d’euros d’investissement sont prévus, financés en partie par les collectivités territoriales et en partie par des augmentations de péages.
Sans me prononcer personnellement sur le modèle vertueux ou non du modèle concessif, je partirai néanmoins d’un postulat : l’investissement autoroutier est capital du fait de son impact sur le reste de l’économie française et des externalités positives qui en découlent (aménagement du territoire, préservation des atouts français en matière touristique, accompagnement de la mobilité, gains de productivité dus au rapprochement des entreprises, limitation des frais de transport, etc.).
Le système de concession fait l’objet d’évaluations très diverses et est largement décrié. Il est souvent mal compris et vu comme un désengagement de l’Etat au profit de sociétés privées qui « spolient » les automobilistes.
Mais il peut à l’inverse être considéré à certains égards comme un outil puissant au service de la mobilité et de l’aménagement du territoire, notamment en termes de capacité de développement.
Avantage du modèle concessif : En effet le modèle concessif garantit un financement sur le long terme des investissements à travers une durée de perception de recettes de péage fixée à l’avance. Par ailleurs, le financement par l’usager permet d’élargir la base des financeurs aux usagers étrangers.
Enfin, ce financement représente également une certaine manne pour l’Etat à travers la perception de taxes (taxe sur la valeur ajoutée, redevance domaniale, taxe d’aménagement du territoire) qui représentent près d’un tiers du prix du péage.
Le modèle concessif permet ainsi de financer des projets qui ne pourraient être intégrés au budget de l’Etat ou qui représentent une charge excessivement lourde pour l’appareil public.
Le contrat de concession peut ainsi s’avérer un levier intéressant pour financer les besoins et solutions en matière de nouvelle mobilité sur les autoroutes. Si tout cela est envisagé via une régulation pragmatique. A cette fin, il est donc primordial, de mener une réflexion objective par le truchement de 3 axes : transparence des tarifs, possibilité de dégager un échéancier eu égard à la durée du contrat de concession négocié et modernisation tout à la fois des relations Etat / SCA, et des contrats, incluant une vraie transparence du taux de rendement des sociétés autoroutières.
Je terminerai mon propos en disant que le Sénat continue à suivre ces sujets avec attention.
Nous avons organisé le 8 février dernier une table ronde au sein de la commission aménagement du territoire et développement durable dont je suis membre, avec des représentants de l’État et des sociétés d’autoroutes notamment, pour faire le point sur l’état des infrastructures et la mise en œuvre du plan de relance autoroutier.
Il nous appartient de contrôler le régulateur, qui lui-même contrôle le système. Ce dernier, véritable juge de paix, a vocation à s'inscrire dans le paysage des transports, sans se prononcer en opportunité.
Les parlementaires ont donc aussi un rôle central à jouer dans la régulation des transports puisque nous contrôlons aussi et surtout ce que fait l’État en tant que concédant, dans le cadre de notre mission d'évaluation des politiques publiques et de contrôle de l'action du Gouvernement. Qu'il s'agisse de la directive ou de la loi, toutes les orientations prises se fixent pour objectif le bénéfice des usagers. C'est ce qui guide notre action.
Mais en tout état de cause, l'État doit rester stratège, en développant des politiques publiques y compris dans un cadre libéralisé et assumer son rôle de concédant.
